k-monitor

November 26-án részt vettünk a Transparency International Magyarország által szervezett, Hatósági ellenőrzések korrupciós kockázatai című konferencián. A hatósági ellenőrzések közben megjelenő korrupció a visszaéléseknek az a fajtája, amelyet a legtöbben közelről ismerhetünk. Ide tartozik a rendőrnek a forgalmiban odacsúsztatott bankjegy, és az is, ha az önkormányzati jegyzőt próbáljuk meg rávenni, tekintsen el bizonyos szankciók alkalmazásától.

A konferencia már csak azért is volt különösen érdekes, mert megpróbált minden olyan területről megszólaltatni előadókat, akiknek rálátásuk van a jelenlegi helyzetre, és akik érdekeltek abban, hogy változás álljon be a hatósági ellenőrzések során történt aktív és passzív vesztegetésben – viszont az is kiderült, hogy a különböző szereplők gyakran nem ugyanott azonosítják a korrupciós kockázatokat és eltérő válaszokat tartanak szükségesenek.

Horváth Viktor, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Stratégiai és Tervezési Államtitkáráságának főosztályvezetője egy általánosabb képet vázolt fel arról, hogy a Kormányzat milyen lépéseket tervez tenni a közigazgatásban tapasztalható korrupció visszaszorítása érdekében. Összességében a legfontosabb a közigazgatásban dolgozók integritásának növelése, a büntetőjogi eszközök használatán túl a megelőzés előtérbe helyezése. Mindehhez azonban átfogó szervezetfejlesztésre van szükség. Jó hír, hogy konkrét elképzelések is kialakultak, így például az, hogy bevezetésre kerülnek etikai kódexek, hangsúlyosabb szerepet kap a korrupcióellenes képzés, illetve – ahogy azt a korrupcióellenes szervezetek már évek óta szeretnék – valóban megerősödhet a hazai bejelentővédelem.

Sokkal árnyaltabbá tette a képet, hogy az első előadás után a tényleges, gyakorlati tapasztalatokról is hallottunk. Nyilvánvaló, hogy a NAV az egyik legnagyobb (23 ezer dolgozót fogalalkoztató ) szervezet, ahol felmerülhet – és ki ne hallott volna ilyesmiről – az ellenőrzés, revízió során korrupciós cselekmény. Dr. Varga Árpád, a NAV elnökhelyettese arról beszélt, hogy mindezek kiszűrésére komoly emberi és pénzügyi erőforrásokat is fordítanak: a NAV Központi Hivatal Biztonsági Főosztálya mintegy 70-80 fővel dolgozik, és az esetek mintegy 90%-ban maga a biztonsági főosztály tesz feljelentést. A szigorú jogosultsági rendszer mellett informatikai jelzőrendszer is segíti a korrupciógyanús esetek észlelését, feltárását. Természetesen az adóhivatali dolgozók esetében is az oktatással, a tapasztalatok összegzésével kezdődik a korrupció megelőzése. A korrupciós kockázatot növelő tényezők között elsősorban az állomány fiatal, gyakorlatlan voltát, a versenyszférához viszonyított alacsony munkabéreket és létszámhiányt emelte ki, bár megjegyezte, hogy ez utóbbi két pontban az elmúlt években jelentős javulás volt tapasztalható. Ez már csak azért is érdekes, mert a KIM főosztályvezetője éppen az Y-generációban, azaz a fiatal felnőttekben látta azt a potenciált, amely integritásával, azzal, hogy őket nem lehet kirúgással zsarolni, mérsékelheti a közigazgatásban tapasztalható korrupciós kockázatokat. A fentiek mellett kiemelhető, hogy a szinte betarthatatlanul bonyolult, diszkrecionális jogszabályok és az informatika fejlődése (amikor már a belső kontrollal foglalkozó informatikusokat is informatikusoknak kell ellenőriznie) tovább növelheti a korrupciót. A veszélyeztetett állományrétegbe éppen ezért – az ügyfelekkel közvetlenül érintkező személyek, például revizorok mellett – a NAV-nál az informatikai területen dolgozók is beletartoznak.

Máshogy működik mindez egy jóval kisebb hatósági ellenőrzéseket végző szervezet, így az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség esetében. Bakos Imre, az OMMP elnöke arról számolt be, hogy jelzőrendszer híján a kollégáknak, illetve a vezetőnek kell észrevennie a gyanús eseteket: például, ha egy rendszeresen anyagi gondokkal küzdő munkatárs hirtelen nyakló nélkül kezdi el költeni a pénzt. Mivel a munkaügyi és munkavédelmi ellenőrök az esetek legnagyobb többségében nem tartoznak a kifejezetten kiváltságos helyzetű dolgozók közé, vagyis jellemzően meglehetősen alacsony fizetésért rendkívül rossz körülmények között, terepen dolgoznak; önmagában a korrupciós kockázat, a kísértés nagy. Ezt szakszerű pályaalkalmassági vizsgálattal, belső szabályozással (például szigorú jegyzőkönyvezés és páros kiszállás) továbbá képzésekkel lehet mérsékelni. Ugyanakkor az is igaz, hogy az olyan hagyományos válaszlehetőségek, mint például a revizorok GPS-es követése vagy az előre bejelentett ellenőrzési terv tönkretehetik a munkahelyi bizalmi légkört. Emellett itt is a visszaélés táptalaját jelenthetik a betartarthatatlan jogszabályok, illetve a diszkrecionálisan (-tól/-ig) formában rögzített bírságolási lehetőség.

Dr. Pesti Imre, Budapest Főváros Kormányhivatalának vezetője a legfontosabbnak a szervezeti integritást, a kormánytisztviselői munka presztizsének erősítését, egy valós életpálya-modellt tartotta a korrupciós kockázatok csökkentésében. Némileg ellentmondva Horváth Viktornak, úgy vélte, hogy a büntetési tételek szigorítása, az „automatikus mentesülés” kizárása segíthet az elrettentésben, a többi előadóhoz hasonlóan azonban ő is kiemelte, hogy a mérlegelhető közigazgatási szankciók, és a soron kívüliség bizonyos esetei (amikor ez nem a köz érdekeit szolgálja) hozzájárulnak a korrupciós kockázat növekedéséhez. Mindez csak akkor működhet, a szervezetben szigorú utasítási rend és lojalitás működik, a vezetői és törzskar pedig erkölcsileg feddhetetlen – ez szerinte úgy biztosítható a leginkább, ha politikai kinevezettek a vezetők, hiszen ők csak a miniszterelnöknek tartoznak felelősséggel.

A hatósági ellenőrzésektől a bűnüldözés felé fordulva Nagy Ágnes rendőr őrnagy, a Nemzeti Nyomozó Iroda nyomozója a korrupciós ügyek feltárásának nehézségeiről adott elő. Szinte már közhelyszerű az állítás, hogy ezeket a bűncselekményeket igen nehéz felderíteni, hiszen mind az aktív, mind a passzív oldal érdeke, hogy a vesztegetés, hivatali visszaélés a legteljesebb titokban maradjon. Amennyiben mégis megindul a nyomozás, az többnyire valamilyen felügyeleti szerv észlelése, eseti bejelentés, esetleg az elkövetők „besokkallása” vagy konkurenciaharc miatt fordulhat elő. Kiemelte, hogy az ügyek eredményes befejezéséhez nagyon nagy hányadban titkos információgyűjtésre van szükség. Ez egyre inkább humán hírszerzést (azaz titkos együttműködőket, fedett nyomozókat) jelent, hiszen a bűnözők ma már vannak annyira felkészültek, hogy nem beszélik meg telefonon, e-mailben a korrupciós bűncselekmény elkövetését. Itt is szóba került, hogy a legveszélyeztetettebb réteg nem a közigazgatás közép-, illetve felső vezetése (hiszen itt az utasítási láncolat túl hosszú), hanem a hivatali apparátus. Megemlítette ugyanakkor azt is, hogy a közbeszerzés során tapasztalható korrupció bizonyítása talán a legnehezebb.

Kovács Attila, a Legfőbb Ügyészség kiemelt ügyek főosztályának vezetője a délelőtt zárásaként az előző előadásokra is reflektált: többek közt kiemelte, hogy a korrupció elleni erőteljes büntetőjogi fellépés azt is bizonyítja, hogy a többi jogág nem tudja hatékonyan elvégezni a feladatát, kiszűrni a káros tendenciákat – a felügyeleti rendszer nyilvánvalóan hiányosságokkal küzd, ha nem léteznek más jogágon belül korrupció elleni szankciók. Az ügyészséggel kapcsolatos helyzetértékelésében elmondta, hogy véleménye szerint a szervezetben tapasztalható viszonylag alacsonynak számító korrupciós kockázat (2-3 évente akad fent egy-egy ügyész a rostán) annak is köszönhető, hogy nagyon komoly képzésnek vetik alá az ügyészséghez bekerülőket, és nagyon szigorú büntetést indítványoznak arra az esetre, ha valaki mégis a könnyebb pénzszerzési lehetőséget választja.

Bár összességében számos építő javaslat elhangzott, nem volt könnyű elsiklani afelett, hogy a korrupciós kockázatokkal, illetve azok kezelésével kapcsolatban az előadók véleménye, tapasztalatai, és a várt megoldási lépések nem egy esetben meglehetősen eltértek egymástól – e különbségek tisztázására azonban ezúttal nem nyílt mód.

Vincze Orsolya

A Büntetlenség vége címmel rendezett konferenciát a TI Magyarország múlt héten. A vita a nyomozó hatóságok, törvényalkotók, bírák és kriminológusok részvételével folyt a jelenlegi jogszabályok hatékonyságáról a korrupció visszaszorítása érdekében.

A jelenlevők többsége szerint a törvényi keretek megfelelőek. Az azokat betartató személyi állomány létszáma és sokszor hiányos tárgyi tudása miatt azonban gyakran nehézkes a látens korrupció feltárása. A Legfőbb Ügyészség és az ORFK képviselői is a nyomozásban eljárók képzettségének gyakran alacsony szintjét és az élettapasztalat hiányát kifogásolták. Az ügyészek egyike példaként említett egy akciót, amelynek során a rendőrség értesítést küldött a gyanúsítottnak arról, hogy ki fognak menni és lefoglalják a bizonyítékait, ahelyett, hogy a büntetőeljárási törvénynek megfelelően meglepetésszerűen kimentek volna és lefoglalták volna a szükséges tárgyakat. Diós Erzsébet bírónő – többek között az Agrobank-, a Tocsik- vagy a Postabank-per bírája – a korrupció ellen fellépők esetében a komplexebb szemléletmódot erőltetné. Erre volt az elmúlt időszak egy sikeres próbálkozása a Magyar Bíróképző Akadémia, aminek keretei közt közös képzést tartottak bíróknak és rendőröknek a korrupciós bűncselekményekről.

Valamennyi résztvevő egyetértett abban, hogy a jó törvények mellett szemléletváltásra is szükség lenne. Vig Dávid kriminológus elmondta, a felmérések azt mutatják, hogy a büntetési tételek megemelésének általánosságban nincs visszatartó hatása a bűncselekmények elkövetése terén, a leendő bűnelkövetők sokkal inkább félnek a bűncselekmény napvilágra kerülésétől. Erre jó példa a lobbi törvény, amely megfelelő törvényi kereteket biztosított bizonyos visszásságok szankcionálására, de nem volt erő a jogszabály betartatására. Ligeti Miklós, a Belügyminisztérium osztályvezetője szerint a hatályos törvények nem tudják elősegíteni a látens bűncselekmények láthatóbbá tételét, a kriminális megközelítés önmagában pedig nem alkalmas a visszaélések megszüntetésére. Meglátása szerint túl sok hivatal működik ma Magyarországon, viszonylag alacsony hatékonysággal. A kormányzat felvetése, miszerint a közérdek ellen elkövetett gazdasági bűncselekmények átkerülnének az ügyészséghez, megoldás lehet a helyzetre. Tény ugyanakkor, hogy a mostani 55 főből álló ügyészi stáb éppen negyede annak, mint amekkorával hatékonyan fel lehet lépni a hazai körülmények közt érzékelhető korrupció visszaszorítására. Emellett nagyon fontos lenne belső ellenőrzési mechanizmusok meghonosítása a munkahelyeken.

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium az új Büntetőtörvénykönyv (BTK) kodifikálásáért felelős főosztályvezetője elmondta, hogy a készülő BTK-ban nem tervezik, hogy szigorítsák a korrupcióval kapcsolatos bűncselekmények büntetési tételeit. Ugyanakkor az Európa Tanács Korrupcióellenes államok csoportja (GRECO) ajánlásainak csak részben felel meg a mostani elévülési szabályozás, nyárra tervezik a harmonizációt. Az ORFK képviselői is ultima rationak szeretnék tekinteni a kriminális megközelítést. A szemléletváltás elősegítése érdekében megkeresték az Oktatási Minisztériumot, hogy a rendőrség szakmai iránymutatása mellett a közoktatásban foglalkozzanak a korrupció káros hatásaival. A Minisztérium azonban lesöpörte az ötletet pénzhiányra és szervezeti akadályokra hivatkozva.

A látens korrupció nyilvánosságra kerülését az ORFK abban látja, hogy a visszaélést tapasztalót érdekeltté kell tenni jogtalan magatartás felfedésében – megoldás lehetett volna erre a Tisztességes eljárás védelméről szóló törvény, amely tartalmazza ugyan az anyagi jutalmazás kitételét, az azt finanszírozó Közéredekvédelmi Hivatal azonban nem állt fel.[1]

A bizonyítás nehézségei kapcsán a rendőrök és az ügyészek elmondták, általános jelenség, hogy a korrupt magatartás csak egy másik bűncselekmény feltárása során bukik ki. A hűtlen kezelés, mint a közösség kárára elkövetett bűncselekmény sokszor megfoghatatlan, mert relatív. Szikszay Tibor és Kovács Attila ügyészek szerint például egy önkormányzati ingatlan eladásakor gyakran vannak olyan tényezők, amelyek kölcsönhatásának kimenetele kiszámíthatatlan a döntés meghozatalának pillanatában. Utólag visszatekintve mégis látszólag evidens, hogy rossz döntés született.

Emellett az ellenőrző szervek sem mondhatók hatékonynak a korrupció feltárása terén. Ugyanis vagy nem tesznek feljelentést, és ilyenkor az ügyészségnek a rendszeresen megküldött több száz oldalas jelentésekből nincs kapacitása kihámozni a bűncselekmények gyanúját, így eleve neki sem kezd; vagy ha mégis történik pár soros feljelentés, gyakran kiderül, hogy a bűncselekmény nem bizonyítható. Így, amint a statisztikák is mutatják, a legkönnyebben felgöngyölíthető piti visszaéléseket tárják csak fel a nyomozóhatóságok.

Az egybegyűltek egytől-egyig egyetértettek abban, hogy szemléletváltás, illetve nagyobb és jobban képzett apparátus nélkül a korrupció ellenes fellépés csak szélmalomharc lehet.

Komoróczki Tünde

[1] A 2009. évi CLXIII. törvény a tisztességes eljárás védelméről, valamint az ezzel összefüggő törvénymódosításokról a tisztességes eljárást, illetve annak megszegésének fogalmát, az eljárás vizsgálatának szabályait, és a lehetséges szankciókat határozza meg. A törvény lefektette a Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatal vizsgálati jogkörét és amellett, hogy bevezette a bejelentő védelmét, előírta az illető díjazását is. A törvény csak abban az eseten biztosítja a jutalmat a korrupciót jelentőknek, ha az eljárás eredménnyel zárul, míg rosszhiszeműség esetén a Hivatal bírságot is kiszabhat ki a bejelentőre. A „sípot megfújó” védelmének egyik eszköze a bejelentő adatainak titokban tartása, a jogi tanácsadás és – amennyiben csökket volna a közösség érdekében tett magatartása miatt a jövedelme – anyagi támogatásban is részesült volna. A Hivatalt felállító Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatalról szóló T/11025. számú törvényjavaslatot azonban megvétózta a Köztársasági elnök, az Országgyűlés pedig nem tárgyalta már a májusi utolsó ülésszakon, így nem lépett életbe ez utóbbi törvény.

Bővebben lásd: http://kmonitor.hu/eszkoztar/whistleblowing/whistleblowing

Az Európai Parlament képviselői a következő hetekben szavaznak arról a jogszabályi változásról, ami jelentősen korlátozná az Uniós dokumentumok nyilvánosságát. Az EU átláthatóságának megteremtését célzó 1049/2001-es rendelet tervezett módosítása igen erősen korlátozni fogja az információ szabadságát és a közvélemény jogát az Unió működésének megismerését illetően.

Éppen ezért az Access Info Europe, a ClientEarth és a Greenpeace közös levelet írt a képviselőknek, amelyhez számos más európai és Európán kívüli civil szervezet csatlakozott – köztük a K-Monitor, a TASZ és a Transparency International Magyarország is. A levélben az információ szabadságáért és az Unió átláthatóságáért aggódó civilek arra kérik a képviselőket, hogy szavazzanak a tervezet ellen.

A civilek szerint a szabályozásnak valamennyi EU szervre, irodára és képviseletre ki kell terjednie, és a rendeletben fenn kell tartani a jelenlegi – szélesebb – meghatározást, amely alapján például az adatbázisok is nyilvános dokumentumoknak számítanak. A civil szervezetek azt is kérik, hogy az adatigénylésre adott válasz jelenlegi 15 napos határidejét ne módosítsák 30 napra, illetve a képviselők hozzák összhangba a rendelkezést az Európai Unió Bíróságának vonatkozó, átláthatósággal kapcsolatos döntéseivel.